Как проходят обязательные общественные обсуждения закупок

Получение информации

Согласно ст. 102 Закона о контрактной системе органы госвласти и местного самоуправления обязаны обеспечить осуществление общественного контроля. Однако как это сделать, Закон не указывает. Поэтому многие просто ограничиваются выкладыванием информации на сайт для общего доступа. А если контролер захочет узнать и скрытые сведения, заявив, что в противном случае ему не предоставлена возможность полноценно осуществлять его функции? Что в таком случае делать властям, неизвестно. Вряд ли по этому вопросу в ближайшее время будут выпущены какие-то подзаконные акты. Вполне возможно, что несколько общественных организаций будут достаточно активны, остальные будут действовать эпизодически, только по интересующим их ситуациям. Не исключено появление рейдеров, которые будут мешать «от имени общественности» работать заказчику.

Запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов, иные обращения, поданные общественными объединениями и объединениями юридических лиц, рассматриваются заказчиками в соответствии с законодательством РФ о порядке рассмотрения обращений граждан (ч. 4 ст. 102 Закона о контрактной системе). Такой порядок регулируется Законом об обращениях граждан <3> и Законом об обеспечении доступа к информации <4>. Сроки рассмотрения обращений составляют 30 дней. Если нет возможности предоставить требуемую информацию в указанный срок по перечисленным в законах объективным причинам, то устанавливаются дополнительные сроки.

<3> Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».<4> Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Также следует обратить внимание на порядок рассмотрения споров. Если лицо, обратившееся к исполнительному органу за информацией, терпит убытки либо из-за незаконных действий государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица (п

1 ст. 16 Закона об обращениях граждан), либо из-за неправомерного отказа в доступе к информации (п. 2 ст. 23 Закона об обеспечении доступа к информации), то орган исполнительной власти должен возместить такие убытки. Специального порядка доказывания и возмещения убытков в законах не прописано, то есть применяется обычная процедура.

Согласно ч. 5 ст. 102 Закона о контрактной системе члены общественных объединений и объединений юридических лиц обязаны обеспечивать конфиденциальность информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами и которая стала им известна в ходе осуществления общественного контроля

Обратите внимание: для граждан такой обязанности не установлено, хотя осуществлять общественный контроль они могут. Если информация составляет государственную тайну, ограничения по ней выше, чем те, которые установлены в рамках закупочного законодательства

Последствия разглашения гостайны определены соответствующем Законом .

<5> Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 «О государственной тайне».

Краудсорсинг и рабочие группы как элемент общественного контроля

В последнее время все большую популярность набирает краудсорсинг (англ. crowdsourcing, от crowd — «толпа» и sourcing — «использование ресурсов») — решение общественно значимых задач силами добровольцев, в частности привлечение общественности для разработки законопроектных решений. В области закупок за последний год появилось три примера краудсорсинга, один из них проходил в рамках совершенствования Закона N 223-ФЗ <2> и подзаконных нормативных актов (http://law.naiz.org). Результат — выявление ключевых проблем в законодательном регулировании по Закону N 223-ФЗ, формулирование предложений в формате скорректированных нормативных актов. Представляется целесообразным использовать подобные механизмы и в рамках контрактной системы.

<2> Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Тема госзаказа является одной из центральных в различных сферах деятельности — неудивительно, что создано много рабочих групп по проектам, связанным с госзаказом. Например, рабочая группа правительства Москвы по закупкам. Или рабочая группа Экспертного совета при Правительстве РФ по госзакупкам и госинвестициям. Организуются круглые столы, идет бурная деятельность. Однако у многих экспертов возникает не то что пресыщение — некое удивление. Площадок, на которых они выступают, много, но там работают практически одни и те же люди. Причем когда НОСТРОЙ создал свой комитет по закупкам в строительстве, представители комитета Российского союза строителей сказали: аналогичная структура уже есть, зачем создавать вторую? Но структуры создаются. И каждая из этих площадок может принимать свои решения. Складывается парадоксальная ситуация: экспертов оказывается меньше, чем площадок для выражения их идей. Более эффективным решением было бы создание одной значимой площадки, например в рамках Минэкономразвития, объединяющей группу наиболее квалифицированных российских экспертов, которые бы отвечали за методологию.

В каких случаях общественное обсуждение не требуется?

Общественное обсуждение государственных контрактных закупок по общим правилам проводится всегда. Однако есть и исключения. Заказчику не нужно заниматься организацией заседания, если имеет место  один или несколько из следующих факторов:

• общая стоимость заявленной закупки не превышает значение в 1 млрд. руб.;
• в качестве метода определения исполнителя заказа был выбран закрытый способ исполнения;
• цель реализации закупки напрямую связана с государственной обороной (заказы от МВД, правоохранительных органов, Вооруженных Сил РФ и т. д.);
• закупка проводится повторно по той причине, что на ранее на первом ее этапе не удалось определить исполнителя (в таком случае обсуждение уже проводилось);
• общая стоимость заявленной закупки не превышает значение в 2 млрд. руб., а ее целью являются работы по возведению, ремонту или сносу объекта капитального строительства.

Порядок обсуждения

Регламентированный на законодательной уровне порядок обсуждения предусматривает два этапа:

1. Заочное ознакомление с документацией.
2. Очное слушание.

Стать участниками слушания могут:

• граждане;
• индивидуальные предприниматели;
• представители юридических лиц.

Чтобы изъявить свое мнение по вопросу закупки, перечисленные выше категории лиц должны зарегистрироваться в качестве участника обсуждения в Единой Информационной Системе (ЕИС).

Заочное ознакомление с документацией

Первый этап общественного обсуждения проходит в онлайн-формате. Он начинается с момента, когда план-график, составленный заказчиком, успешно проходит согласование контрольно-надзорными органами, после чего публикуется в открытый доступ в Единую Информационную систему.

С этого момента начинается обсуждение. Все пользователи, зарегистрировавшиеся в качестве участников в ЕИС могут задавать вопросы по объекту закупки. В свою очередь заказчик обязан отвечать на каждый комментарий пользователей в течение двух дней (за исключением выходных и праздников).

В общей сложности продолжительность первого этапа обсуждения должна составлять не менее 20 суток. Отсчет ведется со дня публикации плана-графика закупок в свободном доступе в ЕИС.

По факту окончания заочного ознакомления с закупкой (не ранее, чем спустя 20 суток с начала обсуждения и не позднее, чем за 5 дней до даты окончания приема заявок на исполнение закупки) заказчик должен составить протокол и отправить его на проверку.

В содержании документа ему необходимо отразить:

• реквизиты учреждения;
• персональные данные ответственного за заполнение документов должностного лица;
• список всех полученных от участников обсуждений сообщений;
• список всех данных на полученные сообщения ответов;
• итоговое решение, принятое в результате обсуждений.

В качестве итогового решения следует использовать одну из формулировок:

• «закупка отменена» — если по результатам первого этапа было принято соответствующее решение;
• «закупка будет проведена с учетом замечаний» — если по результатам первого этапа были несущественные замечания, которые могут быть исправлены;
• «закупка будет проведена без учета поступивших предложений» — если по результатам первого этапа отсутствовали какие-либо замечания и предложений, или если же полученные комментарии не касаются вопроса обсуждения или являются необъективными.

Подготовленный протокол следует загрузить в ЕИС в течение 2 рабочих суток со дня окончания первого этапа общественного обсуждения.

Очное слушание

Второй этап обсуждения — это очная встреча заказчика с участниками слушаний. Регламент предусматривает проведение процедуры в формате диалога представителя государственного учреждения с участниками. Весь процесс слушания протоколируется и фиксируется на аудиозапись.

Проведение очного слушания невозможно, если на нем не будут присутствовать:

• руководитель учреждения или его заместитель, наделенный соответствующими полномочиями на его представление;
• руководитель отдела по контролю за закупками учреждения или его заместитель, наделенный соответствующими полномочиями.

По итогам очного слушание также составляет протокол. Его форма ничем не отличается от первого документа за тем лишь отличием, что к этой версии дополнительно прикладывается аудиозапись проведенного собрания. Отчет по проведению второго этапа также подлежит публикации в ЕИС в течение двух суток с момента проведения собрания.

Когда проводится общественное обсуждение?

Общественное обсуждение государственных закупок проводиться в отношении каждого тендера, проводимого в соответствии с правилами из ФЗ-44. Заказчик должен самостоятельно организовать слушание. В правилах проведения обсуждения не предусмотрены какие-либо сроки. Единственно требование заключается в том, что итоговый протокол обсуждения должен быть подготовлен не позднее, чем за пять суток до даты приема заявок на проведение торгов.

Проводить обсуждение обязаны:

• государственные бюджетные учреждения;
• государственные унитарные предприятия, не перешедшие на регламент проведения закупок по ФЗ-223;
• государственные бюджетные автономные учреждения, если целью закупки является инвестиция в строительство или приобретение уже готового недвижимого имущества, а денежные средства на реализацию задачи были выделены из федерального, регионального или муниципального бюджета (в таком случае они работают по правилам ФЗ-44, следовательно, на них начинают распространяться все нормы этого закона, в том числе и обязательство по проведению общественного обсуждения);
• коммерческие юридические лица, индивидуальные предприниматели или граждане, официально ведущие профессиональную деятельность в качестве самозанятых, если они получили заказ от государственного бюджетного учреждения, которое само является исполнителем контрактной закупки.

Как провести очные слушания

В течение десяти дней после окончания той части, что проходит в ЕИС, проводятся очные публичные слушания. Информацию о них размещают в ЕИС за пять дней до начала. В день проведения слушаний обеспечьте возможность присутствовать на них желающим. Обязательно присутствует руководитель или его заместитель и руководитель контрактной службы или его заместитель. Это указано в п. п. 22, 25 постановления Правительства № 835 от 22.08.2016.

Процесс проходит так:

• участники, которые присутствуют на слушаниях, высказывают замечания и предложения по тендеру,
• отвечают и поясняют.

ВАЖНО!

Не забудьте включить аудиозапись.

Проект «За честные закупки»

С 01.09.2013 при идеологической и технической координации со стороны НАИЗ запущен проект Общероссийского народного фронта «За честные закупки» (http://zachestnyezakupki.onf.ru). Это открытая сеть для борьбы с коррупцией, расточительством и неэффективным использованием бюджетных средств в сфере госзакупок и закупок госкомпаний.

Обратите внимание, что под словом «борьба» подразумеваются не только карательные меры, но и обучение заказчиков. В проекте могут работать любые желающие — и общественные структуры, и эксперты

Логика работы проекта построена на поиске сомнительных закупок. Эксперт выносит информацию на общественное обсуждение (некий аналог общественных обсуждений миллиардников), при необходимости подается жалоба в антимонопольный орган или иные контролирующие структуры. Как только информация по закупке добавляется на сайт, автоматически с официального сайта приходят данные о контактных лицах заказчика. Этим лицам направляются уведомление о размещении на сайте и приглашение участвовать в обсуждении.

Также для развития проекта предполагается формирование общественного и экспертного советов.

Главное правило, действующее на проекте, — закупку не отмени, а измени. То есть ориентация на результат, как раз то, что заложено в контрактной системе.

Г.А.Сухадольский

Исполнительный директор

Национальной ассоциации

институтов закупок

«Слепые закупки»

Положение об общественном контроле, закрепленное в Законе о контрактной системе, является следствием длительного мониторинга работы системы госзакупок, в том числе и с целью выявления нарушений.

Так, по инициативе Открытого правительства было проведено исследование «Слепые закупки». Исследование выполняли НП «Информационная культура», Национальная ассоциация институтов закупок (НАИЗ) и ВШЭ. Был составлен список наиболее популярных нарушений и начата работа по их предотвращению. Например, до мая 2013 г. в целях сокрытия информации заказчики часто использовали латиницу — заменяли кириллические буквы на аналогичные по написанию латинские (с мая 2013 г. на официальном сайте http://www.zakupki.gov.ru такая возможность исключена).

В закупочной документации часто встречаются «случайные» опечатки и грамматические ошибки, как правило, в ключевых словах (например, «поставка мсяо (гавядина)» или «поставка автамобиля»), буквы заменяются на похожие по написанию цифры (например, буквы «о» и «б» на цифры 0 и 6).

В адресных закупках также распространено отсутствие ключевых слов: в наименовании закупки используются только общие слова, не позволяющие однозначно определить предмет закупки (например, «Лот N 15» или «закупка товаров»). «Свои да наши» знают, о чем идет речь, а чтобы вникали посторонние, нежелательно.

Некоторые заказчики затрудняют идентификацию информации, размещая внутри слова знак дефиса (например, «поставка мо-лочных про-дуктов»), разделяя буквы пробелами или иными знаками (например, «работ п о и з г о т о в л е н и ю п р о д у к ц и и (п о л и г р а ф и ч е с к а я)»).

Автоматической выборкой за 2012 г. было выявлено 12,5 тыс. закупок с подобными искажениями. Все они были проверены в ручном режиме, по итогам чего 3,5 тыс. таких закупок признали потенциально «неслучайными», из них 662 — с одним участником. ВШЭ провела экономический анализ и подсчитала, что среднее снижение цены по таким закупкам составило 1% вместо обычных 6%. Также были обнаружены регулярные «связки» одних и тех же поставщиков.

По результатам исследования «Слепые закупки» был подготовлен ряд рекомендаций, в том числе и по доработке официального сайта госзакупок. В частности, был введен контроль за использованием латиницы. В перспективе — автоматический контроль за опечатками, ошибками, пробелами и иными «случайными» знаками в словах.

В каких случаях оно не проводится

Из этого правила есть несколько исключений, указания на которые содержатся в п. 1 Постановления Правительства № 1635. Так, обсуждению не подлежат «миллиардные» закупки, если они:

• осуществляются в рамках государственного оборонзаказа;
• проводятся с использованием закрытых способов отбора поставщиков (ст. 84 44-ФЗ);
• направлены на проведение работ по капитальному строительству, реконструкции, ремонту, стоимость которых согласно ч. 2 ст. 63 44-ФЗ не превышает 2 млрд руб.;
• проводятся повторно после несостоявшегося конкурса или аукциона по основаниям, изложенным в ч. 4 ст. 71 44-ФЗ.

Порядок

Он составляется из следующих действий:

1. Размещение замечаний и предложений участников общественного обсуждения в предназначенном для этого разделе ЕИС. При этом участниками процесса обсуждения могут быть любые юридические и физические лица, представители ИП, зарегистрированные в ЕИС.
2. Предварительная проверка оператором ЕИС поступивших замечаний и предложений в закрытую часть ЕИС на предмет содержания в них ненормативных словоформ.
3. Размещение оператором замечаний и предложений в открытом сегменте ЕИС в течение максимум 1 дня после их поступления
4. Публикации заказчиком своего ответа на поступившие замечание в специализированном разделе ЕИС на протяжении 2 рабочих дней, наступивших на следующий день после публикации замечаний. При этом ответ заказчика автоматически передаётся на электронную почту участника.

Возможный результат рассмотрения поступивших замечаний и предложений:

1. Заказчик имеет право корректировки плана-графика, извещения и закупочной документации.
2. Заказчик может отменить дальнейшее определение поставщика, подрядчика, исполнителя, что автоматически прекращает общественное обсуждение.

Как сейчас

В п. 2 постановления правительства № 835 от 22.08.2016 указано, что обязательное общественное обсуждение проводится в следующих случаях:

• максимальная стоимость заключаемого договора превышает 1 млрд рублей;
• тендер проводится конкурентным способом.

Если закупаете на региональном или местном уровне учитывайте, что региональные и местные власти устанавливают дополнительные случаи, когда придется обязательно обсуждать госзакупки. Например, при проведении закупок муниципальными заказчиками г. Красногорска обсуждают их при НМЦК 500 млн руб. Это указано в п. 3.1 Постановления администрации городского округа Красногорск МО от 27.06.2017 № 1452/6.

Исключения составляют случаи:

• проводятся закрытые закупочные процедуры;
• при гособоронзаказе;
• проводится повторный конкурс или аукцион в электронной форме;
• осуществляется запрос котировок для оказания гуманитарной помощи и ликвидации последствий чрезвычайного характера (ст. 82 ФЗ № 44).

В ч. 1 ст. 20 44-ФЗ указано на каком этапе начинается обязательное обсуждение закупок — на стадии планирования. Обсуждать тендер начинают с момента публикации в ЕИС планов графиков со сведениями о торгах, подлежащих общественному контролю.

Завершается процедура в тот момент, когда у заказчика появляется право отменить торги. Этот срок зависит от процедуры. Например, для электронного конкурса или аукциона он составляет пять дней до окончания приема заявок.

Проводят общественную процедуру в два этапа: в ЕИС и путем очных слушаний.

Правовая база

Обязательное общественное обсуждение госзакупок регулируется ст. 20 44-ФЗ. Сама статья небольшая, носит рамочный характер и устанавливает лишь общие требования к данной процедуре. В ней сказано, что порог, с которого закупка должна обсуждаться, и правила, как это делать, определяет Правительство РФ.

С момента введения нормы обязательного общественного обсуждения и до 1 января 2020 года действовали правила, закрепленные в Постановлении Правительства РФ от 2016 года № 835. На сегодняшний день они отменены и действует порядок, прописанный в новом документе – Постановлении Правительства РФ от 11.12.2019 г. № 1635.

В соответствии с п. 2 ст. 20 44-ФЗ субъекты РФ могут расширить список закупок, подлежащих обязательному обсуждению, дополнив его иными случаями, помимо тех, что оговорены в Постановлении Правительства.

Стимулирование работы общественных контролеров

В рамках Закона N 94-ФЗ <1> общественное обсуждение проходило в заочной форме и заканчивалось не позднее чем за 15 дней до окончания приема заявок. Заказчик готовил протоколы этих обсуждений и не позднее чем за 10 дней до окончания приема заявок назначал дату публичных слушаний, на которые приглашал участников своего обсуждения и других заинтересованных лиц, в том числе контролирующие органы и участников, размещавших аналогичные заявки, чтобы сослаться на их опыт работы. И вот что показала практика.

<1> Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

На стадии предварительного документального заочного обсуждения, как ни странно, общественные организации проявляли очень мало инициативы. Как правило, в обсуждениях участвовали либо специально приглашенные лица, поддерживающие конкретную закупку, либо «разовые» общественники, проверяющие какую-то документацию. Иногда появлялись поставщики-конкуренты, высказывающиеся, как правило анонимно, против определенного заказчика или закупки. В итоге порядка 65 — 75% всех закупок проходили вообще без обсуждений. Либо обсуждения были не по сути.

Формализации общественного контроля способствует и неудобство текущей статистики общественных обсуждений, размещенной на официальном сайте: пока не разделены экспертные и технические комментарии (публикация протоколов, сведения о месте слушания). Эксперту приходится в поисках нужного внимательно изучать каждую ссылку.

Для заказчиков тоже нет норм размещения информации, поэтому зачастую документы выкладываются в многотомных архивах с произвольными названиями и в произвольных форматах. Однажды на официальном сайте по одной заявке было выложено 280 архивных файлов. Нужен хороший стимул, чтобы заставить эксперта разобраться во всей этой путанице.

Сроки общественного обсуждения тоже не до конца формально урегулированы. Поэтому заказчики сокращают их как могут. Заканчивать общественные обсуждения нужно не позднее чем за 15 дней до окончания приема заявок, но когда их можно начинать? Когда заказчик посчитает нужным. Известны случаи, когда на общественное обсуждение отводилась только пара дней.

Теперь рассмотрим проблемы очного обсуждения. Изучая одну из многомиллиардных закупок, мы поинтересовались, где эти обсуждения проходят. И выяснили: в маленьком населенном пункте, куда надо лететь на самолете, потом еще долго ехать. Кто туда доберется, кроме экспертов, которые были заранее приглашены заказчиком?

Ожидается ли активность общественных организаций? Чтобы ответить на этот вопрос, узнаем, каковы их стимулы. Либо пиар, либо деньги. 05.09.2013 состоялась встреча Д.А. Медведева с членами Экспертного совета при Правительстве РФ по вопросам совершенствования общественного контроля государственных расходов, закупок и инвестиций. Решение о разработке критериев стимулирования общественных организаций, осуществляющих общественный контроль, стало одним из протокольных решений этой встречи.

К сведению. Для того чтобы инструмент общественных обсуждений заработал более эффективно, нужно:

• сместить общественное обсуждение закупки на этап, предшествующий официальной публикации извещения о торгах;
• повысить профессионализацию и стимулирование общественной экспертизы (применять гранты, госзаказчикам привлекать экспертные организации, в том числе к формированию и обсуждению закупочной документации, и др.);
• доработать функционал официального сайта с целью оптимизации работы экспертов и автоматического учета всех поступающих замечаний;
• обязать ведомства отчитываться перед экспертными и общественными советами по итогам общественного обсуждения на форуме официального сайта;
• распространить общественный контроль качества закупок на иные этапы закупочного цикла (вплоть до исполнения договора).